航空业呼吁立法:让每位公民都享有利用空域权利 （06-4）

“让每一位中华人民共和国公民都享有利用国家空域的权利。”5月26日，在北京航空航天大学举办的航空法律发展与合作国际研讨会上，民航局政策法规司副司长马正表示，希望在未来的《中华人民共和国航空法》总则中写明这样一句话。此次航空法律发展与合作国际研讨会，重点探讨了当下航空法的发展趋势以及国际合作方向的问题，并邀请民航局空管局、民航局国际司、航空器适航审定司、政策法规司的相关领导以及来自北京航空航天大学、美国迪堡大学的 80余位中外专家、代表参会。

　　在全球化大潮中，随着世界航空科技与经济的突飞猛进，一国之内与国家之间，航权经营和管理、航空产业的竞争与合作、空域资源的开发与管理、航空飞行事务的规范与管制、空天一体化制度构建、空天安全与和平利用等日渐成为各国关注的焦点。各国航空法也纷纷以变革对新形势作出回应。对于中国航空业而言，早日打破终极分离体系，实现系统立法，成为此次航空法律发展与合作国际研讨会的一项议题。

　　局部法律化已成发展瓶颈

　　到目前为止，我国在航空立法领域通过了唯一一部法律层面的航空单行法——《中华人民共和国民用航空法》。据了解，现行的《民用航空法》在1985年启动立法时的名称为《中华人民共和国航空法》，但由于当时国家航空系统立法的条件尚不成熟，因此在1995年只通过了这部规范民用航空权利和民用航空活动的基本法。

　　据了解，建国初期，我国在航空领域思考的重点是空中安全问题和空中防御体系问题，为在特定时期维护国家主权和国防安全，当时有必要采取军民分离且以严格管制为主的体制，因此并不适合对航空采取系统的全面的立法。但随着改革开放市场经济的到来，在航空立法领域，我国首先推动了局部立法的开展，于1995年通过了《民用航空法》。

　　北京航空航天大学法学院院长龙卫球表示，目前，由于缺乏统一的国家航空和民用航空的法律，军、民航法规各成体系，在空域利用、飞行管制、航空器适航、人员培训等方面规范不统一，甚至出现冲突。最根本的问题是，随着国家航空事业的“大国崛起”，以简单的军民分离、重在管制的思维所确立的体制，已经不能适应国家航空现代化和经济建设的时代需求。打破终极分离体系，建立以适应国家现代航空事业要求为目标的统一体系，已成迫切之需。

　　系统立法是制度保障

　　改革开放后，我国航空事业迅猛发展，飞机拥有量、飞行量迅速攀升，民航运输总周转量保持每年以16%的世界最高速度增长。来自2009年的数据表明，我国共拥有运输飞机1417 架，运输机场166个。全年完成旅客运输量2.3亿人次，同比增长19.7%；货邮运输量445.5万吨，同比增长9.3%。拥有国内航线1235条，通航全国150个城市；国际航线297条，通航50多个国家110多个城市。而目前的管制模式已经成为限制我国航空事业发展的瓶颈。

　　记者了解到，世界上绝大部分航空发达国家都通过制定航空法宣布国家领空主权、划设防空识别区、明确航空器国籍、确定航空人员资质条件，保护国家领空权益。龙卫球认为，目前，只有《民用航空法》一部法律的局面，导致我国在处理涉外航空关系，特别是国家航空器相关事件时，缺乏国内法律支撑。通过航空系统立法，可以提升和保障我国航空的国际地位。同时，航空系统立法可以从根本上解决国家航空与民用航空之间的体制矛盾。由于军方飞行活动而造成的航班大面积延误或取消，以及由于航班集中而导致的流量控制等问题将得到解决。对于航空安全来讲，航空系统立法可以消除由于军民航在航空安全领域标准不一而存在的重大隐患。

　　近年来，航空系统立法已经得到了我国政府的高度重视，《中华人民共和国航空法》草案的拟制工作也不断推进。今年1月18日，《航空法》已经完成了征求意见稿，目前仍在进行大量的调研和考察。龙卫球表示，《航空法》的制定将是我国航空全面实现法律化的标志，为中国改革开放以来产业升级和国际跃进，提供法律动力和制度保障。

　　他山之石 可以攻玉

　　南京航空航天大学法律系主任李乾贵认为，我国现行的航空立法存在着单行航空立法之间相互冲突、单行航空法规与国际航空法规相冲突、现行航空法规与航空产业的发展不相适应等诸多问题。在《航空法》的制定过程中，一些专家表示，我们需要开阔眼界，借鉴发达国家航空法立法模式的变迁过程，找出一条适合我国航空产业发展的航空立法模式来。

　　据了解，美国航空法的立法模式也经历了从航空单行法规到综合性航空法的转换过程。最初在美国，无论是联邦政府，还是各州政府都出台了航空法规，并建立了专门的管理机构来对空中交通进行管制。这就使航空业的发展没有一个统一的体系，各种单行法规之间有着很大的冲突。所以，美国于1958年转变了其航空立法模式，进行综合性立法，通过了《联邦航空法》，规定州航空法不得与联邦航空法有冲突。这样很好地保证了航空发展的完整性以及系统性，同时各单行性法规也会以综合性法规为纲，使航空法规更加科学、系统，可操作性更强，目标更明确。

　　李乾贵认为，美国航空立法模式的转换，给我们提供了非常重要的借鉴意义。现在航空产业在整个产业链中的地位日益重要，我们必须要重新审视航空立法的相关问题，尽量避免临时“抱佛脚”的立法方式，切实做到有法可依。李乾贵表示，我国航空法立法必须立足现在，充分认识和选择适合本国自己的航空立法模式，以争取早日跻身世界航空强国的行列。